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Ideologia da água e privatização |
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O discurso dos ambientalistas e dos técnicos tem focalizado, nos últimos anos, com justificada preocupação, as situações presentes e futuras de escassez de água doce, as causas econômicas, sociais e políticas do problema e, sobretudo, suas funestas conseqüências para a sociedade humana. Esse discurso foi apropriado por políticos, comunicadores e diversos segmentos do público em geral, que o reproduzem da mesma maneira genérica e abstrata com que o receberam, divulgando uma visão parcial e distorcida dos problemas que o cercam e, o que é pior, das possíveis soluções. Este artigo pretende apontar para o fato de que o tratamento abstrato da questão da água serve aos interesses dos grupos econômicos que defendem a privatização como solução global e diretriz para as estratégias nacionais, em detrimento de alternativas públicas com a participação da sociedade. Inicialmente é preciso esclarecer o significado dos termos "saneamento", "privatização" e "ideologia". Conforme sugere o título, que relação mantêm entre si a ideologia e a privatização e que conseqüências isso acarreta para as políticas envolvendo a água e seu principal uso — o suprimento humano? Utiliza-se aqui o termo "saneamento" na sua acepção atual no Brasil, em que abrange as ações de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem urbana e outras que, se não dizem respeito diretamente à água, possuem o objetivo sanitário de evitar ou controlar doenças, como é o caso dos serviços de limpeza urbana, tratamento de lixo e controle de vetores. Quando se menciona a privatização não se trata aqui da apropriação direta dos mananciais e dos sistemas de produção e distribuição de água. No Brasil, os recursos naturais e a titularidade dos serviços de saneamento pertencem ao Estado, que tem o dever, pela Constituição, de prestá-los à população, podendo fazê-lo diretamente ou por intermédio de concessionárias privadas. É preciso refletir, porém, que a duração das concessões privadas varia em torno de trinta anos, podendo ser renovadas, o que, nos países onde existem, normalmente acontece. Considerando que a prestação dos serviços de saneamento tem caráter monopólico, isto é, não há competição entre empresas em um mercado livre e a única concorrência acontece na fase licitatória, dominar o principal uso da água durante trinta anos — ou mais — estaria muito próximo do direito de uso de um proprietário particular. A diferença, porém, é que se, por um lado o poder público pode delegar a prestação de serviços, não pode, por outro, incumbir um outro de suas funções de planejamento e regulação da gestão dos serviços de saneamento. Cabe ao Estado definir as metas de universalização que permitirão o acesso eqüitativo aos serviços por parte de todos os cidadãos, pobres ou ricos, e fiscalizar seu cumprimento pelas concessionárias. De qualquer maneira, obter, portanto, concessão da prestação dos serviços, representa um importante passo na ampliação da participação da iniciativa privada na esfera das políticas de recursos hídricos, em particular no que diz respeito ao principal e mais nobre uso da água, que é o saneamento. Trava-se, atualmente, um debate acirrado no mundo inteiro, inclusive no Brasil, acerca da privatização da prestação dos serviços de saneamento. A questão central é: Quem é mais capaz de garantir o acesso da população à água — o setor público ou o setor privado? Ou ambos, por meio de parcerias adequadas? Os que defendem a ampliação da participação privada baseiam-se sobretudo na eficiência empresarial. Por sua vez, os que apóiam a gestão pública lançam mão de diversos argumentos, que vão desde o reconhecimento de que somente o Estado tem atribuições que permitem integrar, de maneira eficaz, as políticas públicas afins, como saúde, saneamento, meio ambiente, habitação, etc., até a constatação empírica de que os governos não têm sido capazes de regular e fiscalizar as concessões privadas. Não se pretende neste artigo aprofundar esse debate, e sim mostrar de que maneira a ideologia da água favorece as correntes que defendem a privatização. Para isso, cabem esclarecimentos quanto ao significado do conceito de "ideologia". A palavra não deve sugerir que se pretende submeter o discurso ambientalista à crítica esquerdista, tendo em vista que o conceito de ideologia foi tomado de empréstimo à obra de Karl Marx[1] — que não foi somente o pai do comunismo, mas também um pensador clássico que desenvolveu a análise crítica histórica. Marx chama de ideologia a abstração — vista como perda dos aspectos concretos da realidade —, no decorrer de um processo, do pensamento, cuja finalidade serve aos interesses econômicos e políticos das elites dominantes. Descreve a inversão de papéis entre, de um lado, a realidade e, do outro, as idéias, processo que se desenvolve em três grandes momentos. No primeiro momento, as idéias são produzidas pelas pessoas que vivem em situações históricas determinadas. Essas situações são constituídas pelo conjunto das relações sociais de produção, sistemas político, jurídico, científico e ético vigentes, isto é, por aquilo que normalmente se denomina realidade ou vida social. Esta, portanto, é responsável pela origem, forma e conteúdo de todas as idéias produzidas pela sociedade humana. No segundo momento, esse vínculo entre as idéias produzidas e a realidade que as produziu se enfraquece, fazendo com que aquelas pareçam autônomas — conceitos e princípios eternos cuja existência e validade independem da história e da sociedade. Assim são os dogmas religiosos, os princípios morais, etc. Essa autonomia não se sustenta sozinha por muito tempo e rapidamente engendra o terceiro momento do processo de constituição do discurso ideológico. Transformadas em conceitos abstratos (a etimologia ab-extrair indica o processo de “retirada” do conceito “para fora” de sua realidade original), as idéias procuram ancorar-se na realidade social da qual tinham se desligado. Nesta re-união, entretanto, as idéias não aparecem mais como produzidas pela realidade, mas sim como produtoras dela. Têm agora o status de "idéias reguladoras", "idéias-força" da qual os indivíduos se tornam meros porta-vozes, figurantes de uma trama cujo enredo e desenvolvimento lhes escapa do controle. Neste terceiro momento, completa-se o processo de inversão ideológica: já não é mais a vida social que determina as idéias, e sim o contrário. Essa digressão filosófica serve aqui ao propósito de refletir sobre a maneira como as questões relativas à água têm sido tratadas pelo discurso ambientalista nos fóruns contemporâneos, tanto os nacionais como os internacionais. A escassez geral e abstrata surge como idéia determinante e geradora de um novo modelo global de gestão a ser adotado por todos os países em todas as situações. A numerologia ligada à quantificação planetária das reservas hídricas, associadas aos exemplos de situações locais de escassez extrema, tem produzido comoção em auditórios do mundo inteiro, sensibilizando tanto especialistas quanto usuários comuns. Antes de prosseguir, é necessário ressalvar os aspectos pedagógicos e virtuosos dessa sensibilização, na medida em que produz uma compreensão comum da água como recurso finito, revela os efeitos nocivos dos modos de produção e de consumo da sociedade moderna, atenta para a aceleração dos processos de destruição dos ecossistemas naturais e induz à adoção de programas e práticas reformadoras visando à proteção dos mananciais e à conservação da água. Mas não se pode, por isso, deixar de lado o fato de que o discurso global, visto que opera com abstrações, funde as diferenças entre as situações e oculta as verdadeiras origens históricas do problema, condições necessárias para a formulação das estratégias futuras. Constata-se com aflição a escassez emblemática de água na África Sub-saariana, onde o acesso a este bem atormenta o cotidiano das populações, sobretudo das mulheres; onde não há água para a produção de alimentos e sustentação de sociedades agrárias semicoloniais, e mesmo arcaicas, estabelecidas na região desde tempos pré-históricos. Constata-se também situações intermediárias nas quais os problemas agravam-se pela incúria e ineficiência dos governos, em que cidades populosas sofrem de desabastecimento crônico de água potável, caso das capitais nordestinas, das quais Recife é um exemplo. Há ainda as situações pós-industriais extremamente críticas, como é o caso da Região Metropolitana de São Paulo, cuja bacia hidrográfica é insuficiente para o abastecimento de água potável, etc. No âmbito do discurso global, essa diversidade serve apenas para ilustrar, como exemplos, as conseqüências da escassez da água pelo planeta. No contexto do discurso ideológico, a escassez, posta de maneira genérica e abstrata enquanto risco global e iminente, induz à aceitação de um elenco de propostas gerais visando tornar eficiente a gestão da água, bem como racionalizar seu uso. De maneira mais ou menos sutil, introduz-se, como conseqüência lógica, a justificação da mercantilização da água, na medida em que a escassez lhe agrega, necessariamente, valor econômico. A discussão da participação privada na gestão da água e, em particular, da prestação dos serviços essenciais de saneamento é tarefa complexa, sobretudo por envolver uma grande variedade de situações locais e regionais, e neste artigo deverá ser tratada, em consistência com a abordagem anterior, no âmbito do discurso global. Nesse contexto, a escassez global, enquanto idéia abstrata, desligada das conjunturas locais e nacionais, reclama a eficiência máxima de gestão, questão central dos argumentos favoráveis à ampliação da participação privada na gestão dos serviços públicos. É necessário acompanhar a evolução do debate nos últimos quinze anos, período em que a tendência da privatização se afirmou no Brasil e internacionalmente. O discurso que se quer impor considera a privatização como a novidade que substitui o velho modelo de gestão pública que aí está. É muito raro alguém se lembrar de que o modelo das concessões privadas já foi experimentado em diversos momentos e situações do passado e que, freqüentemente, fracassou, deixando as populações sem água. Em São Paulo , por exemplo, criou-se em 1893 a Repartição de Água e Esgoto (RAE) em substituição à Companhia Cantareira, firma inglesa que a antecedeu e veio a falir. Em 1953 foi rescindido, por total ineficiência, o contrato com a City of Santos, empresa que conseguira sucatear, nos vinte anos em que operou nessa cidade litorãnea, as excelentes instalações projetadas pelo engenheiro Saturnino de Brito. Casos semelhantes existem, que não serão citados aqui, bastando observar como o discurso ideológico procura subtrair, na sua argumentação, as determinações históricas dos acontecimentos, retendo apenas a idéia geral de ineficiência do setor público que se quer substituir. O fato de predominar, em todo o mundo, a gestão pública dos serviços de saneamento sempre foi um argumento favorável à manutenção de operadoras estatais. De fato, nos países capitalistas avançados do norte, com raras exceções, a maioria da população é bem atendida por operadores ligados diretamente ou não ao poder público, local ou supralocal. Na Europa ocidental registram-se as exceções da França, do Reino Unido pós-Tatcher e de parcelas minoritárias do atendimento na Alemanha, Bélgica, Espanha, Itália, Portugal e Suécia. Na América do Norte, cerca de 80% dos prestadores são públicos; no Canadá, 100%. Na Ásia, o Japão apresenta índice de 100% de população atendida por serviços públicos. Registra-se a mesma situação no Leste Europeu, na República Popular da China e na América Latina. No Brasil, apenas 35 municípios são atendidos por operadoras privadas[2]. No discurso ideológico, esse panorama internacional converteu-se, de forte argumento em favor da manutenção do setor público, em seu contrário, contribuindo para isso a divulgação, nos últimos anos, de diagnósticos globais que apontam para o crescimento da população não atendida pelos serviços de saneamento. De fato, conforme o relatório de 2003 da ONU sobre recursos hídricos, 1,1 bilhão de pessoas no mundo não tem acesso à água potável e 2,4 bilhões não dispõem de instalações sanitárias elementares. Essa informação global acabou por cumprir uma importante função no raciocínio da privatização. Senão, vejamos. Às duas premissas do silogismo em construção, a saber: 1º) cerca de um terço da humanidade não tem acesso à água tratada ou à rede de esgoto sanitário; 2º) predomina, nos cinco continentes, a prestação pública dos serviços de saneamento; segue-se então a conclusão de que o setor público é incapaz de propiciar o acesso universal e eqüitativo aos serviços de saneamento. Não se questiona em que condições concretas vivem as populações carentes do mundo. Contam com algum serviço público? Se existe algum, quais as razões históricas, econômicas e sociais de sua ineficiência? Em seu percurso, que não será aprofundado neste artigo, o discurso ideológico evoca a “falta de recursos” do setor público, e o faz de maneira abstrata e evasiva. Por que faltam recursos? De onde virão com a privatização? Opera-se com blocos conceituais abstratos: de um lado, a vigência da gestão pública predominante; de outro, a enorme ineficiência que se traduz na ausência de atendimento a grandes contingentes de população. Em seguida, estabelece-se a relação de causa e efeito, concluindo pela necessidade urgente de novos aportes financeiros e tecnológicos que virão com a iniciativa privada. A tendência a privatizar os serviços públicos é antiga, mas no Brasil reafirmou-se no início da década de 1990. O governo Collor foi o primeiro a pregar, no bojo do discurso da eficiência, a privatização da prestação dos serviços de saneamento. Malgrado os fracassos recentes das privatizações nas Filipinas, nos Estados Unidos (Atlanta) e na América Latina, o discurso persiste e ganha cada vez mais adeptos, até nos segmentos historicamente tidos como de esquerda. É preciso compreender que esse discurso é apenas uma parte da estratégia global de privatização, tarefa levada a cabo por atores internacionais ligados aos organismos da ONU e a bancos multilaterais, assim como aos governos nacionais como o alemão, que em dezembro de 2001 realizou, em Bonn, a Conferência Internacional de Água Doce, que pela transparência de sua proposta merece ser mencionada aqui. Deixando claro que o fundamento da eficiência da iniciativa privada é o lucro capitalista, os organizadores da Conferência de Bonn buscaram aliados entre os participantes representantes de governos, sindicatos, ONGs e segmentos de usuários, tais como agricultores, comerciantes, consumidores comuns, etc., para aprovar a estratégia baseada na gestão privada das cidades rentáveis (em geral, as com mais de 100 mil habitantes), reservando as áreas mais carentes e menos lucrativas, tais como zonas rurais e pequenas comunidades, para a intervenção do Estado e de ONGs interessadas em adotar formas alternativas de gestão, tais como cooperativas. Para isso, seria criado um fundo de compensação suprido basicamente com recursos públicos[3]. Tratando-se de “negócios” de risco, com retorno de capital a médio e longo prazos, é óbvio que as operações devem ter cobertura de pesados investimentos estatais na infra-estrutura básica, além de garantias totais para os investidores privados. Em troca desses benefícios, estaria a eficiência da iniciativa privada, cuja performance deve ser fiscalizada pelo Estado por meio de sistema de regulação. Apoiada por discursos como esse e conduzida por poderosos atores internacionais com ramificações nacionais, a estratégia de privatização é avassaladora. Diante dela, os defensores da gestão pública têm procurado construir uma plataforma alternativa à mercantilização da água e à privatização dos serviços de saneamento. A palavra-chave de resistência é o controle social das políticas públicas ou, melhor dizendo, a mobilização e a organização dos usuários. Desmistificar o discurso ideológico é uma condição necessária, mas não suficiente, para se contrapor à estratégia da privatização. Não basta exercitar o contraditório nos círculos especializados de técnicos e ambientalistas. É preciso universalizar a crítica por meio de campanhas que atinjam todo e qualquer cidadão, reunindo trabalhadores, estudantes, professores, donas de casa e população em geral. Um exemplo recente de mobilização é a campanha da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) pelo direito à água. Essa é uma tarefa dos segmentos organizados, dos sindicatos, das associações de classe e das ONGs em geral. É importante também que as entidades se reúnam para discutir suas estratégias e buscar objetivos comuns. É preciso desenvolver todo tipo de mecanismos de controle social das políticas públicas, que passam, obrigatoriamente, pela qualificação dos usuários, em particular dos consumidores diretos. A difusão de informações é tarefa prioritária das entidades organizadas. No rol desses mecanismos de controle social está uma forma injustamente esquecida de luta, representada pela ação direta da população para reinvindicar seus direitos ao serviço adequado. No final dos anos 1970 e início dos da década seguinte, quando ainda vigorava o regime autoritário no país, as populações periféricas da Região Metropolitana de São Paulo se mobilizaram em passeatas que obrigaram o governo a acelerar as obras de ligações de água, e conquistaram os quase 100% de abastecimento que persistem até hoje. Em plena vigência do estado de direito, a população do Recife tem, em suas mãos, a possibilidade de replicar aquela experiência, reativando as obras de ampliação do abastecimento paralisadas pelo descaso e pela ineficiência governamentais, pondo fim ao tormento de se contar com água na torneira apenas uma vez por semana. As associações espontâneas de consumidores — experiência de êxito em muitos países — pode e deve contar com as ONGs que defendem os seus direitos, tais como o Pro Teste e o Instituto de Defesa do Consumidor (Idec), que sobrevivem, quase que exclusivamente, com mensalidades pagas por cidadãos comuns. A mobilização dos estudantes e dos meios acadêmicos é uma condição importantíssima para o êxito da luta contra a estratégia global de privatização, pelo acesso privilegiado desses segmentos à informação. Os sindicatos de trabalhadores e as associações de profissionais em saneamento e meio ambiente devem reforçar o debate político-institucional que travam internamente e com os demais segmentos sociais, em particular com os usuários comuns. Detentores de informações técnicas e gerenciais importantes devem disputar o apoio da população, conquistando-a para a luta em defesa da gestão pública eficiente dos serviços. No meio oeste dos Estados Unidos, conforme descrição de Gregory Palast em 1998, consultor dos sindicatos americanos à época, uma coalizão de técnicos das empresas de saneamento, estudantes e donas de casa logrou rebaixar as tarifas de água e impedir a privatização das empresas municipais[4]. Mas o mais importante passo para construir um sistema nacional efetivo de controle social consiste no fortalecimento da gestão participativa por meio da intervenção da sociedade organizada nos organismos existentes, tais como os comitês de bacia hidrográfica, os conselhos de saneamento e meio ambiente, etc. Os sistemas institucionalizados de conselhos, nos âmbitos local, estadual e nacional, independentemente do estado em que se encontram, são os canais mais eficazes de participação da sociedade na gestão pública. Devem ser fortalecidos, renovados e mesmo criados onde não existirem. O controle social é a única garantia do acesso universal e eqüitativo à água e aos serviços de saneamento. Pois a história tem comprovado que os meios tradicionais de que o Estado dispõe, no âmbito da democracia representativa, isto é, os ministérios públicos e o Poder Judiciário, têm se mostrado incapazes para garantir aos cidadãos o acesso aos serviços adequados de saneamento. Essa capacidade, no Brasil, já se tornou crítica em relação ao atendimento por companhias estatais e tende a agravar-se em situações futuras com serviços privatizados. Enquanto elemento da democracia de caráter participativo, o controle social é importante para o desenvolvimento do estado e da sociedade, não devendo ser pensado como uma mera tática contra a privatização. Sua atuação é decisiva para o resgate da eficiência do setor público, fator essencial na luta contra a mercantilização e a privatização da água e dos serviços de saneamento. |
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